基礎(chǔ)教育擴優(yōu)提質(zhì)背景下 集團化辦學的任務(wù)與挑戰(zhàn)

集團化辦學首次進入國家政策視野始于2012年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，政府推動集團化辦學的初衷是為了促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。2023年8月，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于實施新時代基礎(chǔ)教育擴優(yōu)提質(zhì)行動計劃的意見》（以下簡稱《意見》）提出，集團化辦學的使命升級為促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡和擴大優(yōu)質(zhì)普通高中教育資源總量兩方面。這意味著集團化辦學不僅從義務(wù)教育階段擴展到了高中以及整個基礎(chǔ)教育階段，而且其使命也從促進義務(wù)教育均衡發(fā)展擴展為促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡和擴大普通高中優(yōu)質(zhì)教育資源總量兩方面。

集團化辦學任務(wù)定位變化的背景

《意見》文件出臺有三方面的背景。一是我國經(jīng)濟步入高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展是從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。所謂“好”，意味著經(jīng)濟發(fā)展要經(jīng)歷量與質(zhì)之間的轉(zhuǎn)換，即由過去倚重規(guī)模數(shù)量的模式升級為依靠提高質(zhì)量、理順結(jié)構(gòu)的新模式。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展背景下，擴優(yōu)提質(zhì)自然也就成為各級各類教育發(fā)展的應(yīng)有之義。

二是我國人口出生率大幅下降，人口總量開始減少。2022年，我國人口總量開始負增長。隨著人口出生率的持續(xù)下降，學齡人口開始負增長。隨著學齡人口的減少，一些發(fā)達省市如江蘇、上海等，在“十四五”規(guī)劃中已明確提出要通過降低生師比等措施提高教育質(zhì)量標準。

三是義務(wù)教育進入優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022年）》，強調(diào)要推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，從中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的高度再次明確，在實現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡的基礎(chǔ)上，要進一步推進優(yōu)質(zhì)均衡，到2035年，實現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡縣（市、區(qū)）的比例達到95%。

在以上三方面的背景下，集團化辦學有了新的任務(wù)定位，即不僅要繼續(xù)承擔義務(wù)教育基本均衡階段縮小差距，推動均衡發(fā)展的使命，而且要切實承擔起擴大優(yōu)質(zhì)教育總量的任務(wù)。

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡對集團化辦學的新要求

2020年底，全國累計已有26個省份、2809個縣實現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，占比96.8%。集團化辦學在推進義務(wù)教育基本均衡過程中有效緩解了“擇校熱”，提升了教育系統(tǒng)的整體運營效率。以北京小學教育集團為例，集團成立于2011年，天寧寺分校在進入該集團之前，一年級只能招2到3個班，而且多為非京籍流動人口子女。納入集團后，當年就實現(xiàn)了本地戶籍孩子大量回流入學，招生人數(shù)達到6個班。后來，該校的辦學規(guī)模從進入集團前的450人發(fā)展到2680人。

集團化辦學在義務(wù)教育基本均衡階段能有效發(fā)揮作用的主要原因在于集團化辦學由名校對片區(qū)內(nèi)學校進行冠名并開展實質(zhì)性幫扶，能極大地降低擇校成本，滿足社會需求。在優(yōu)質(zhì)均衡階段，集團化辦學的定位不能僅局限于降低“擇校熱”，而是要切實起到帶動集團內(nèi)所有學校高質(zhì)量發(fā)展，擴大優(yōu)質(zhì)教育供給總量支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用。

《意見》第七條指出，要推進優(yōu)質(zhì)學校挖潛擴容。對有條件的、辦學水平和群眾認可度較高的學校，“一校一案”合理制定挖潛擴容工作方案，通過充分利用現(xiàn)有校舍資源、改擴建教學樓、建設(shè)新校區(qū)、合并周邊薄弱學校、傾斜調(diào)配教師編制等方式，在不產(chǎn)生大班額情況下，進一步擴大學位供給。在集團化辦學中牽頭冠名的學校都是優(yōu)質(zhì)學校，依據(jù)文件精神來看，未來教育集團內(nèi)部的頭部學?；?qū)⒂瓉硇乱惠啍U張。

《意見》第八條指出，要加快新優(yōu)質(zhì)學校成長。根據(jù)區(qū)域優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標，按照3至5年一周期制定新優(yōu)質(zhì)學校成長發(fā)展規(guī)劃，落實支持政策和保障措施，通過高起點舉辦新建學校、改造幫扶基礎(chǔ)相對較好的學校等方式，加快辦好一批條件較優(yōu)、質(zhì)量較高、群眾滿意的“家門口”新優(yōu)質(zhì)學校。按照文件精神，新組建教育集團應(yīng)更加關(guān)注新建優(yōu)質(zhì)學校和過去基礎(chǔ)相對較好的學校。這意味著擴優(yōu)提質(zhì)背景下的集團化辦學在集團校選擇上與過去有所不同。以擴優(yōu)提質(zhì)為目標的集團化辦學的主要任務(wù)是要打造優(yōu)質(zhì)學校發(fā)展聯(lián)盟，所以過去在義務(wù)教育基本均衡階段集團化辦學的一些做法可能不再適合優(yōu)質(zhì)均衡和擴優(yōu)提質(zhì)階段的新形勢。

集團化辦學助力擴大普通高中優(yōu)質(zhì)教育總量

《意見》第十一條提出，擴大優(yōu)質(zhì)高中教育資源。深入挖掘優(yōu)質(zhì)普通高中校舍資源潛力，增加學位供給，并結(jié)合實際優(yōu)化招生計劃安排，有序擴大優(yōu)質(zhì)普通高中招生規(guī)模。通過區(qū)域內(nèi)集團化辦學、城鄉(xiāng)結(jié)對幫扶、教育人才“組團式”幫扶國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣、部屬高校和省屬高校托管幫扶縣中等方式，持續(xù)擴大優(yōu)質(zhì)普通高中教育資源總量。

可見，優(yōu)質(zhì)高中發(fā)展迎來了新機遇，在改善辦學條件、擴大招生計劃、作為龍頭校組建教育集團等方面獲得了政策支持。前面提及在擴優(yōu)提質(zhì)背景下新組建的區(qū)域教育集團旨在擴大優(yōu)質(zhì)教育總量，因此，新組建高中教育集團主要應(yīng)以協(xié)同扶持實力相近學校組團發(fā)展為宜。當然，在基本均衡階段組建的以扶弱為目標的教育集團仍可以繼續(xù)發(fā)揮相應(yīng)的作用。

《意見》第十二條提出，推動普通高中多樣化發(fā)展。建設(shè)一批具有科技、人文、外語、體育、藝術(shù)等方面特色的普通高中，積極發(fā)展綜合高中。支持一批基礎(chǔ)較好的地區(qū)和學校率先開展特色辦學試點。因此，優(yōu)質(zhì)普通高中可以利用其在學科方面的優(yōu)勢支持其他普通高中在科技、人文、外語、體育、藝術(shù)等學科上辦出特色，也可以通過共享選修課程等方式扶持其他普通高中特色發(fā)展。當然，在縣域內(nèi)成立高中教育集團對學生規(guī)模與縣域人口體量有一定要求。高中階段的教育集團主要應(yīng)考慮人口40萬以上的縣域，尤其是人口80萬以上的縣域與大城市人口較多的區(qū)縣。如果縣域內(nèi)人口過少，則無成立教育集團的必要。

總之，高中階段實施集團化辦學相對于義務(wù)教育階段有較大的困難，需要的人口條件更為嚴格，適合規(guī)模大的縣域與城區(qū)。

健全集團化辦學管理運行機制

2018年，北京市印發(fā)《關(guān)于推進中小學集團化辦學的指導意見》，文件中明確了集團化辦學的4項主要任務(wù)，一是要加強統(tǒng)籌，優(yōu)化集團辦學布局。統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)、跨區(qū)集團辦學，規(guī)范異地集團辦學。二是規(guī)范發(fā)展，完善集團治理結(jié)構(gòu)。合理確定集團規(guī)模，探索集團學校進有所需、退有所據(jù)的動態(tài)管理機制；完善內(nèi)部組織機構(gòu)。三是促進共享，發(fā)揮資源輻射作用。促進集團內(nèi)場地設(shè)施資源共享、支持課程教學資源共享、鼓勵集團內(nèi)干部教師交流，倡導文化引領(lǐng)集團學校內(nèi)涵發(fā)展。四是改革創(chuàng)新，激發(fā)集團發(fā)展活力。探索更加靈活的用人制度，優(yōu)化干部教師薪酬制度，創(chuàng)新人才聯(lián)合培養(yǎng)和貫通培養(yǎng)機制。

從北京市關(guān)于集團化辦學的指導意見中可以看出，當前集團化辦學的管理與運行機制還有待健全與完善。

首先，應(yīng)明確依托公立中小學成立的教育集團，其服務(wù)范圍應(yīng)限制在本區(qū)縣范圍內(nèi)?；A(chǔ)教育階段學校的管理權(quán)限主要在區(qū)縣，異地集團化辦學會帶來很多問題。除了由大學牽頭的教育集團或明確承擔國家戰(zhàn)略的教育集團外，應(yīng)禁止公立學校牽頭成立跨區(qū)域的異地教育集團。

其次，在擴優(yōu)提質(zhì)背景下，集團化辦學的主要目標是擴大轄區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育總量。但如果超過合理規(guī)模則容易導致管理失控，引發(fā)教育質(zhì)量下降，進而違背教育集團成立的初衷。如果教育集團采用關(guān)系緊密的一體化法人模式，集團校的數(shù)量應(yīng)控制在3—6所為宜。如果把數(shù)量眾多的學校納入一個集團進行管理，不僅對總校長的個人能力是巨大挑戰(zhàn)，在內(nèi)部治理方面也會面臨嚴峻考驗。

最后，要因地制宜在集團內(nèi)部建立科學合理的內(nèi)部治理體系。從總校與分?；蛐^(qū)的關(guān)系看，集團化辦學主要有三種基本模式。第一種是關(guān)系緊密的一體化模式，即法人一體化，校名一體化，財務(wù)一體化，人事一體化，業(yè)務(wù)一體化。在教育集團中，由總校長負責集團內(nèi)部所有學校的運營，集團或總校長有權(quán)統(tǒng)籌各學校預算，統(tǒng)籌人員安排與使用，統(tǒng)籌課程與教學等重要事務(wù)。

第二種是松緊結(jié)合的準市場模式。在這種治理結(jié)構(gòu)中，總部是戰(zhàn)略輸出單元，分?；蛐^(qū)是責任中心。集團總部的任務(wù)主要是制定戰(zhàn)略，遴選委派分?；蛐^(qū)負責人，協(xié)調(diào)資源，指導關(guān)鍵業(yè)務(wù)，進行考核，總?；蚣瘓F總部不直接參與分校或校區(qū)運營。法人仍可以授權(quán)給集團總校長，對外統(tǒng)一使用一體化校名，但分校與校區(qū)仍保有相對獨立的人事、財務(wù)和業(yè)務(wù)等方面的權(quán)力。

第三種是關(guān)系松散的聯(lián)盟協(xié)作模式，即集團內(nèi)各學校保持獨立法人地位，獨立運作，各校以聯(lián)盟校（理事）身份開展協(xié)作活動。集團內(nèi)部可以由實力最強的學校出任聯(lián)盟理事長，負責教育集團活動的召集，并推動落實聯(lián)盟商定的各項事宜。如資源共享計劃、協(xié)調(diào)內(nèi)部競爭秩序等。在集團內(nèi)部各聯(lián)盟學校地位平等，主要依靠協(xié)商與互助開展活動，各校進行差異化發(fā)展。

在以上三種治理模式中，第一種模式對集團管理者素質(zhì)要求較高，在實踐中很少使用。多數(shù)集團化辦學采用第二、第三種模式或介于第二與第三種模式之間的其他模式。如集團內(nèi)設(shè)立一位總校長，實行校名一體化，但總校長僅為集團母校法定代表人，各校區(qū)或分校校長雖由總校長負責委派，但具有獨立的法定代表人資格，各學校的財務(wù)、人事、主體業(yè)務(wù)仍相對獨立。

總之，集團化辦學是一項非常復雜的工作，盡管在義務(wù)教育基本均衡階段，集團化辦學發(fā)揮了積極作用，但同時也存在諸多問題。在擴優(yōu)提質(zhì)和義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡階段，集團化辦學既要承擔起擴大優(yōu)質(zhì)教育總量的新任務(wù)，還要不斷健全管理運行機制，在大膽實踐的同時及時總結(jié)經(jīng)驗教訓持續(xù)改進。

（作者系北京師范大學教授、博士生導師）

責任編輯：徐楊

《中國民族教育》2024年第6期